Brexit e inter-governmental relations. Il bivio: devolution loyalty o frattura dell’unità
di Luca Dell’ Atti
(13 luglio 2018)
Il sistema britannico delle inter-governmental relations si connota specialmente per due profili: il favor verso forme bilaterali di raccordo (Whitehall-singola Amministrazione devoluta) conseguente alla duplice asimmetria della devolution e l’elevato tasso di informalismo caratterizzante fonti, organi e atti della cooperazione che assicura un formidabile grado di flessibilità al sistema complessivo dei raccordi.
Molteplici sono le implicazioni dell’exit sull’assetto devoluto del Regno e, per estensione, sul delicato rapporto fra unità e autonomia: da un lato gli esiti elettorali del referendum hanno riattivato i più critici punti di tensione nella dialettica unità-autonomia d’Oltremanica; dall’altro il recesso ha sollevato un pernicioso dilemma in ordine all’allocazione del diritto rimpatriato, se in capo a Westminster o ai suoi omologhi devoluti.
Il Governo di Sua Maestà ha a più riprese manifestato l’intendimento di coinvolgere i suoi omologhi devoluti nel processo: pur avendo la Supreme Court negato che i parlamenti devoluti avessero una qualche forma di “legal veto” sul recesso, Whitehall ha riconosciuto l’incidenza dell’EU (Withdrawal) Bill sulle competenze devolute, attivando le procedure prescritte nell’ambito della Sewel Convention. Inoltre, i quattro esecutivi del Regno hanno creato uno specifico format del Joint Ministerial Committee, denominato JMC European Negotiation, dedicato precipuamente al processo di exit, riprova della volontà congiunta di stabilizzare le prassi di gestione cooperativa delle vicende legate al recesso e di farlo, non a caso, in un organo che, se pure di nuova istituzione, si struttura in seno al già esistente apparato del raccordo organico inter-governativo. Da più parti è poi venuta la proposta di tramutare tale forum – una volta terminate le negoziazioni e compiutosi storicamente il recesso – in un organo destinato a raccordare i governi del Regno nella gestione del common framework ‘rimpatriato’. Ciò che attesta la peculiare attitudine di un sistema cooperativo a scarsissimo formalismo giuridico ad adattarsi alle congiunture – o alle torsioni più strutturali – che attingono la territorial Constitution.
D’altro canto, il referendum sull’exit ha, però, registrato una notevole conflittualità: alle durissime parole con cui i First ministers scozzese e gallese salutavano il Bill governativo sul recesso seguivano le raccomandazioni ai rispettivi legislativi a negare il consent prescritto nell’ambito delle procedure della Sewel Convention. Se Cardiff ha poi mutato orientamento concedendo il consent, Holyrood ha mantenuto ferma la sua posizione, negandolo: svariati – ça va sans dire – i commenti circa l’eventualità che ciò apra la strada ad un secondo referendum sull’indipendenza scozzese.
Tali vicende hanno portato, nel complesso, all’emersione del carattere più tipico della British Constitution: la convivenza fra la rigidità di tradizionali istituti formali e la flessibilità di meccanismi convenzionali. Dinanzi ad una questione dall’elevato tasso di conflittualità centro-periferia, delle due l’una: o si tenta la ricomposizione del conflitto tramite gli strumenti e le sedi della cooperazione che il sistema mette a disposizione o l’ortodossa insistenza sulla vigenza dei principi formali rischia di aprire fratture dall’esito imprevedibile.
Per questa ragione Brexit imprime al sistema dei rapporti centro-periferia del Regno Unito l’irresistibile esigenza di un rinnovato, più stabile e formalizzato canone cooperativo, probabilmente l’unica via concretamente perseguibile per salvaguardare la tenuta dell’unione e riassestare un ordinamento giuridico e un sistema politico sconvolti da un evento costituzionale di tale portata.
Inoltre, l’esigenza di cooperazione stimolata da Brexit, poiché finalizzata alla creazione e al mantenimento di un common framework resi necessari dal venire meno di quello costituito dall’ordinamento unionale, è tutto sommato indifferente alle logiche della differenziazione di ciascuna devolution che rappresenta il carattere più tipico dello UK model. Si tratta cioè di un ambito cooperativo nel quale i moduli multilaterali sono strutturalmente più idonei di quelli bilaterali al perseguimento degli obiettivi – più o meno immediati – dello sviluppo cooperativo.
Sicché se Brexit rappresenta l’occasione per rendere più stabili e frequenti le sedi multilaterali del raccordo (il JMC su tutte), è anche ipotizzabile che essa – a mo’ di effetto collaterale – dia luogo ad un processo di omogeneizzazione dell’ordinamento e al progressivo avvicinamento fra le varie devolution.